摘 要：国土资源管理部门拥有行政审批权、执法权、大额度资金的管理和支配权等，在土地使用权和矿业权审批、土地和矿业权交易市场建设、土地价格和矿业权价款评估、储量详审、地质灾害危险性评估、矿山地质环境影响评价、行政执法、重大项目资金使用等重点部门和关键环节的管理、制度建设和执行上还存在多种权利运行风险点，涉土涉矿腐败案件呈现出易发多发态势。特别是国土资源管理部门领导干部的违法违纪案件，已严重影响国土资源管理部门的社会形象，严重损害政府机关的公信力。因此，要强化国土资源系统的管理体制、监督体制和用人机制的建设，科学规范权利运行的各个环节，形成监督制约的长效机制。
关键词：国土资源；监督制约；队伍建设；反腐倡廉
国土资源部党组书记、部长、国家土地总督察徐绍史2010年3月31日在全国国土资源系统党风廉政建设工作会议上强调：党风廉政建设是国土资源管理事业的生命线。徐绍史指出，面对当前腐败案件呈易发高发的严峻态势，要“大喝一声，猛击一掌”，让全系统警醒起来，统筹谋划，切实采取强有力措施，坚决贯彻中央对国土资源领域党风廉政建设和反腐倡廉建设的部署要求。[1]认真分析国土资源系统党风廉政建设的现状及存在的突出问题，建立切实可行的惩治和预防腐败体系，着力构建权力监督制约机制，建设一支作风优良、素质过硬、保障有力的国土资源队伍，是提高当前国土资源系统机关作风和党风廉政建设工作的迫切需要。
一、当前国土资源系统存在的违法违纪行为的特点
近年来，国土资源管理部门工作人员借对国土资源管理的监督机制不健全和对土地征用、出让等工作不够规范之机，利用职务之便涉嫌从中贪污、贿赂、挪用公款等职务犯罪的现象较为突出。从国土资源系统发生的违法违纪行为的性质分析，主要表现形式有以下十种情形：一是利用职权，收受贿赂；二是玩忽职守、失职渎职；三是无视法律，挪用公款；四是设卡设点，强行收费；五是坐收坐支，贪污公款；六是虚报冒领，贪赃枉法；七是违反政策，生育二胎；八是道德败坏，通奸嫖娼；九是寻衅滋事，打架斗殴；十是违反纪律，上班炒股。其主要特点有以下六点。
1.“一把手”岗位是案件高发岗位
随着土地供求矛盾日益突出，掌握国土资源管理大权的“一把手”是各类腐败分子的集中攻击对象。权钱交易，以权谋私，加之监督匮乏，手段简单，力度不够，极易造成“一把手”权力失控，出现贪污受贿、以权谋私现象。国土资源部原部长田凤山，受贿436万元被判处无期徒刑；河南南阳市国土资源局原局长马凤鸣，贪污、受贿、私分国有资产罪涉案金额约200万元，被判处有期徒刑18年；常熟市国土资源局原局长李金保，涉案金额近25万元，被判处有期徒刑8年。
2.单位权力部门化，部门权力个人化
涉嫌职务犯罪的人员多为手中有实权的科（股）室所负责人或业务骨干，他们熟悉有关资料、程序、环节等，具有一定的建议权、审核权和决定权。他们在办理各项业务过程中，滥用职权，利用职务之便贪污受贿或者谋取其他不正当利益。今年1至4月，江西国土资源厅原副厅长李江华、许建斌因受贿分别被判处无期和15年，另一落马副厅长陈爱民尚未判决。随后江西国土系统掀起反腐风暴，一年来已经有13名县处级以上官员落马。
3.违法违纪案件多发于关键重要岗位
随着土地供需矛盾日趋突出，市场竞争激烈，一些掌握审报、管理、处罚、重点工程建设项目等权力的重要岗位（如建设用地项目审报、土地确权发证和采矿证办理、土地整理工程项目承包、土地违法查处等岗位），直接关系土地的用途和受益，对相关利益方具有举足轻重的作用，处于这些岗位上的工作人员极易成为不良分子拉拢腐蚀的对象，是违法违纪案件的多发区。
4.财务制度不健全，落实不到位
挪用公款，虚报冒领，坐收坐支等现象较为严重。在涉及财务案件中，违法违纪分子作案手段隐蔽多样。例如伪造单据、虚报冒领、侵吞公款、制假造假、虚报冒领等。
5.违法违纪人员年龄趋于中年化
这部分人大多数有丰富的工作经验和社会阅历，有广泛的社会关系网，社会交往较为复杂，正处于家庭生活、经济负担相对较重的年龄段。社会上的各种不良分子时刻盯着他们手中的权力，在金钱利益的诱惑之下，一旦迷失，就会被拉下水。
6.社会危害性大，影响恶劣
土地是国家的生命线。国土资源系统工作人员的腐败直接导致土地审批的不规范，执法不到位，造成乱占用土地现象蔓延和国土资源、国有资产流失。不仅如此，个别工作人员欺下瞒上，利用职务之便，私自提高收费标准，甚至乱设名目收费，私设小金库，侵害群众利益。这些违纪违法行为损害了党和政府的威望，败坏了国土资源部门的社会形象。
二、国土资源系统权力运行廉政风险源点及分析
1.排查出的32个权力运行廉政风险源点
结合国土资源管理整体形势，笔者对土地和矿产资源领域易发生权力运行风险点现象的情形进行了认真研究分析，共排查出32个权力运行风险点。
（1）在土地审批环节中，容易产生的7个权力运行风险点。一是用地审批环节较多，部分用地单位和个人苦于“门路”不熟、程序不清，往往借助懂“门路”的人员跑手续。少数国土系统内部工作人员，利用职务上的便利，为其谋取利益，导致产生权力运行风险点。二是土地作为经济发展的宏观调控手段，用地计划指标的稀缺，导致在计划指标分配上，出现权力与用地指标的交易，产生权力运行风险点。三是土地利用总体规划在一定范围内可适当调整，一些用地单位则以正常或非正常手段，通过政府以发展经济为名将土地调整到其期望利用状态，其中也给一些不法分子以可乘之机，产生权力运行风险点。四是在土地审批过程中，只注重审查程序合法，不注重审查实体合法，或部门间串通一气，暗箱操作，从中捞取不义之财，产生权力运行风险点。五是在土地使用性质改变上，受利益驱动擅自改变土地利用性质，或改变用地性质需补交地价款而不补交，其中不乏权力运行风险点现象的发生。六是未达到法律规定和合同约定投资开发条件，擅自批准转让国有土地使用权，从而产生权力运行风险点。七是以处理历史遗留问题为名，用过期政策、过时规定处理现实用地问题，产生权力运行风险点。
（2）在土地出让环节中，容易产生的7个权力运行风险点。一是设定出让条件进行伪出让。国土系统内部工作人员与政府相关人员在土地出让过程中，按用地单位的要求设定出让条件，进行假出让，产生权力运行的风险点。二是设定出让条件进行零地价出让。或将拆迁成本打入土地出让金、或将征地成本打入出让金，以土地零地价挂牌出让。其结果将可能会导致拿到土地的单位克扣被征地、被拆迁群众的利益。拿到土地的单位就有一定的资金用来进行贿赂行为，导致产生权力运行的风险点。三是土地出让金空转或“免”、“缓”缴土地出让金，为个别操作此事的政府官员和国土资源系统内部工作人员造成权力运行的风险点。四是突破政策、法规规定，对经营性项目用地实行协议出让或划拔供地，导致权力运行风险点产生。五是用地单位不按合同约定的期限缴纳土地出让金，管理单位听之任之，不履行追缴义务，造成国有资产流失；或者造成群众因购买开发商建设的房屋而不能分割发放土地证后果，其中对涉及到的人员也可能造成权力运行风险点的产生。六是不按规定公布国有土地使用权出让计划，不按法定要求在指定媒体上公布土地出让信息，未按法定要求期限进行公示，降低透明度，进行暗箱操作，将土地使用权出让给关系单位，产生权力运行风险点。七是确定国有土地使用权底价不经过集体研究确定，或将出让底价泄露给相关单位和个人，导致产生权力运行风险点。
（3）土地整理环节中，容易产生的6个权力运行风险点。一是收取土地开垦费行为不规范，有的政府要求对重点工程开垦费缓缴或免缴，有的随意占用开垦费，导致产生权力运行风险点。二是开发复垦整理招投标工作不规范，程序不合法，导致产生权力运行风险点。三是开发整理复垦资金拨付使用不规范，在工程款多少和拨付时间上存在随意性较大的问题，也容易产生权力运行风险点。四是不按规定支出使用经费，超范围使用；或不按合同约定支付工程款；或以假合同虚报工程量，骗取工程款，产生权力运行风险点。五是开发复垦整理帐目管理上没有统一规范要求，有的从中浑水摸鱼，产生权力运行风险点。六是对一些工程量较小的开发复垦整理工程项目，以工程量小为由，不采取公开招投标方式，而是随意确定工程施工队伍，从而产生权力运行风险点。
（4）征地补偿环节中，容易产生的2个权力运行风险点。一是在征地补偿过程中，故意混淆被征地主体，造成征地补偿层层被截留，甚至有基层工作人员截留补偿费，造成权力运行风险点产生。二是在征地补偿过程中，对补偿费的发放监督不力，造成权力运行风险点产生。
（5）土地执法环节中，容易产生的5个权力运行风险点。一是以罚代批，迫于国家土地政策的日益严谨和地方经济发展的用地需要，一些地方以对违法用地查处，来代替用地审批，相关权力运行风险点应运而生。二是返还罚款，一些地方对违法用地处罚后，以奖励招商引资等各类名目变相返还，产生权力运行风险点。三是在测量违法用地面积上，少数国土系统内部工作人员私自拉队伍测量，随意减少违法用地面积，与违法用地单位勾结，从中索取好处费，产生权力运行风险点。四是少数基层工作人员与违法用地单位勾结，以临时用地等手段隐瞒违法用地事实，并随意收取管理费，产生权力运行风险点。五是在违法用地处罚标的上随意性较大，没有细化