阿鲁科尔沁旗位于内蒙古自治区中部，赤峰市东北部。全旗南北狭长最长达232公里，东西最宽约114公里，总面积为14277平方公里。全旗辖11个乡（苏木）、镇，一个天山办事处，245个村（嘎查），总人口29.6万人，共有13个民族，蒙族人口11.3万人，汉族人口17.6万人，形成蒙古族为主体，汉族占多数，以牧为主，农牧结合多种经济兼营的蒙古民族聚居的农牧业地区。共有265个农村牧区党组织，农牧民党员7880名。自2008年以来，阿鲁科尔沁旗，在村级组织探索实施了村务契约化管理模式，依法完善了村级民主自治，强化了基层党组织的领导核心地位，为党员发挥作用搭建了有效的平台，推动了农村牧区经济发展，促进了社会和谐。

　　背景与起因

　　阿旗的契约化管理源自2001年3月。当年，罕苏木苏木吉布图嘎查原党支部书记满都拉，针对本嘎查连续遭遇旱灾，贫困人口脱贫致富难的实际，拿出自己30万元积蓄购买绒山羊和大尾羊共1000只，分给20户贫困户，对其进行扶持。为确保成效，采取了“投本还本，增值归自己，用制度管理，用合同约束”的办法，与每个帮扶户摁手印--签订了扶贫合同，明确双方权利义务、帮扶目标和措施，并到公证部门做了公证，三年后所帮扶20户全部脱贫，有的还成为嘎查的富裕户，满都拉本人的30万元扶贫资金也全部收回。2002年来，赛罕塔苏木查干诺尔嘎查党支部借鉴满都拉的成功扶贫经验，组织有能力的党员、产业大户和致富能手，组成扶贫协会，与贫困户签订扶贫合同进行帮扶，经过近3年的努力实现了贫困户整体脱贫致富。其它苏木乡镇和嘎查村也相继借鉴这种模式，都取得了很好的效果。这种方式只所以能取得如此好的效果，能解决以往政府扶贫中解决不了的难题，关键在于他们将经济学和法学中的契约引入扶贫工作，通过签订扶贫合同，明确了协会与贫困户之间的权利义务和责任，将以往口头上的协议落实在了纸上，符合了群众有 “红口白牙，不如白纸黑字”、“空口无凭立字为据”的传统思想，通过契约这一形式，搭建了协会与村民之间民主平等、公开透明、双向制约的平台，进而保证了帮扶措施的落实和帮扶目标的实现。

　　2008年初，赤峰市委常委、组织部长白玉刚来到阿旗调研，对扶贫协会以扶贫合同方式进行管理的做法给予肯定，提出了将契约管理引入到嘎查村级事务管理的建议。

　　如何把契约化管理拓展到嘎查村级事务层面？对村级事务进行契约化管理是否必要、有用、可行？阿旗委组织部组成两个调研组进行了专题调研。

　　通过调研了解到，阿旗2006年以来，所发生的220件次集体上访案件中，与农村牧区相关的162件次，占73.6％，其中因嘎查村级组织管理导致的159件次，占农村牧区集体上访案件的98.1％。主要涉及产业发展、项目建设、嘎查村委会换届选举、土地林地等集体资产承包几个方面。因产业项目建设引发的集体上访共有46件次，占28%，主要涉及烤烟项目、奶牛养殖项目和肉鸡养殖等。涉及换届选举方面的共有44件次，占27%，其中，第六次嘎查村委会换届前后最为突出，10月份至12月份因换届引发的集体上访案件占到上访总数的80%，主要因贿选、依靠家族势力、乱承诺等不正当竞争，当选后不兑现或违法兑现承诺，损害群众利益所导致。因土地、林地等集体资产承包引发矛盾导致集体上访的共34件次，占21%，多数是由于集体资产承包不民主、不公开和承包合同不完善等原因引发。“一事一议”引发矛盾导致上访的也占一定比例。同时还存在基层党组织作用弱化，农牧民党员作用发挥不明显，真正能发挥作用的党员也就占党员总数的三分之一左右等问题。

　　通过分析上述问题原因主要有以下几个方面：一是换届选举中缺少有效的民主监督制约机制，这是导致农村牧区产生矛盾的根源所在。从苏木乡镇党委、政府的层面看，存在着选嘎查村委会有《村民委员会组织法》，是村民自己的事，放松了党的领导和政府的监督。从村民和竞选者层面看，群众总体上有辨别竞选者好坏的动机，想选出一个好干部意识有所增强，对承诺的事项越来越重视，但同时也存在对承诺事项的可行性、合法、合理性确认不准的问题。违法承诺、空承诺现象普遍存在，影响换届选举公平有序竞争，容易引发矛盾，影响发展和稳定。二是“村官”与村民之间未实现真正的“平等”难以自治。在选举的时候能体现村民自治，因为村民有举足轻重的一票。村主任一旦当选，就变成“村官自治”，一个人说了算。三是产业项目实施中主体不明责任不清。乡村两级在推动项目落实的时候，大都靠行政手段和传统方式，造成项目主体不清，不公开、不透明。形成群众落实项目是为乡村干部“创政绩”，乡村干部推进项目是为“捞好处”的被动局面，好事没办好，要是项目出了问题理所当然找政府。四是集体资产管理缺少民主公开、不规范。有的集体资产的承包未召开村民大会、村民代表会，村长私自与承包者签订，有的通过“个别走访”等形式让村民代表签字，通过“假民主”形成承包协议，损害群众利益，有的虽然走了民主公开的程序，签订了合同，但要件不齐全、形式不规范，易发生纠纷造成上访。五是党员发挥作用缺少有效平台和保障措施。近几年无职党员设岗定责活动的开展，虽然为农牧民党员发挥作用搭建了一个平台，但存在着设置岗位难以体现党员先进性，实施中对党员的义务要求过多，落实党员权利过少，少奖惩措施和物质激励等问题，党员发挥作用积极性不高，所定岗位职责难以落实。

　　通过调研分析，得出这样一个结论：导致农村牧区集体上访的主要原因在于嘎查村级事务管理工作中普遍存在责任不清、主体不明、决策不民主、监督不到位等问题。其根源在于村委会与村民之间缺少民主平等、双向制约的平台，在村级事务管理上缺少一种公开透明、有法律保障的民主管理方式。而契约化管理这一方式，以契约为纽带，以法律为保障，双方地位平等，责任明确，实施过程公开透明，符合群众有“红口白牙，不如白纸黑字”“空口无凭立字为据”和“人随王法，草随风”传统思想的要求，适用于嘎查村级事务管理，是一种破解当前村级事务管理难题的有效方法和途径。

　　在深入调研分析之后，于 2008年5月份,阿旗委组织部制定出台了《嘎查村级重大事务契约化管理实施意见》，选择天山口镇、巴彦花镇和赛罕塔拉苏木的几个嘎查村作为全旗试点，同时通过在每个苏木乡镇抓一至两个试点村的方式，对村级重大事务契约化管理工作进行了尝试，收到较好效果。2008年12月，旗委全委（扩大）会议，做出2009年在全旗范围内推行嘎查村级重大事务契约化管理的部署，村务契约化管理模式在全旗推开。

　　做法与经过

　　1、2008年开展了试点工作，总结出了基本内容、主要形式、一般的方法步骤和基本原则。

　　概括地说就是五大类、两个层面、五步决策、四个原则。

　　五大类即把管理内容划分为集体资产管理、经济项目建设、公益事业管理、社会事务管理、基层组织建设五个大类，每类划分若干小项。比如，集体资产管理类包括：集体资产的承包、出售、购进，财务管理等；经济项目建设类包括：农牧业产业项目、扶贫开发项目、矿产工业项目和招商引资项目等；公益事业管理类包括：“一事一议”筹资酬劳、公共基础设施建设、公共事务管理等；社会事务管理类包括：治安防范、矛盾调解、精神文明建设、低保、扶贫救助，以及其他涉及群众切身利益的重大事项和热点、难点问题等；基层组织建设类包括：嘎查村党支部和嘎查村委会换届选举、嘎查村级“两委”班子管理、党员设岗定责管理、嘎查村民代表管理、民主理财小组管理、协会建设，以及嘎查村委会与苏木乡镇政府之间事务管理等。

　　两个层面即分两个层面进行管理：一是对于集体资产承包、项目建设、公共基础设施建设和村民之间土地流转等涉及到与钱、物有关的经济资产类的事情，都以要件齐备的法律合同来进行管理。二是对于党员设岗定责中党员履职尽责工作管理、嘎查村民委员会主任竞选、村民代表、民主理财小组履职尽责、社会治安、村容村貌整治、老人赡养等基层组织建设和社会管理类事务，都参照契约的各项要件，按契约化的方式以签订协议形式进行管理。

　　五步决策即根据市委组织部提出的“五步决策法”进行操作：第一步，嘎查村“两委”班子成员根据村民意愿、建议或工作需要提出方案，在征求村民意见的基础上，研究起草契约文本。第二步，报上级党委政府指导、完善方案，提出修改契约文本意见。第三步，召开党员会和嘎查村民代表会讨论通过方案和契约文本。第四步，审核公示并签订协议或合同。第五步，监督执行。这是一般程序，整个过程充分体现从群众中来到群众中去，为群众谋利益的决策理念。

　　四个原则即：一是遵循合法性原则，各苏木乡镇在拟定各类契约蓝本的过程中，邀请司法部门和法律方面的专业人员参与，确保要件齐全、合法有据。二是遵循民主性原则，在各嘎查村具体操作实施过程中，凡契约涉及的范围、内容和形式，均由村级组织和村民代表会议进行充分讨论，体现群众意愿。三是遵循实际实用、简便易行的原则，坚持具体情况具体对待，不搞一刀切，涉及社会公益事业类事项力求协议简单明了，简便易行。四是遵循公开性原则，对嘎查村级事务决策活动、契约文本等，及时进行公开、公示，实行阳光操作，保证嘎查村级事务管理活动全程公开透明。

　　2、2009年全面推开，并向四个层面进行延伸。

　　一是将契约化管理引入嘎查村委会换届选举。在第七次嘎查村委会换届工作中，制定了《阿旗第七次嘎查村民委员会换届选举“竞职创业承诺”实施意见》，明确竞职创业承诺的主要内容、承诺步骤、监督实施等，实行候选人书面公开竞职创业承诺，维护选举中的有序竞争，促进基层和谐稳定。换届完成后，对承诺事项实行“契约化”管理，苏木乡镇党委、政府与嘎查村“两委”班子及成员签订协议书，明确双方的权利义务和责任奖惩。同时，对新一届嘎查村民代表和民主理财小组实施契约化管理，通过签订《村民代表履职尽责协议书》、《村民理财小组工作协