中国行政执法“同案不同罚”能否终结

    一桌4人搓麻，最高的被罚2000元，最低的被罚500元，同错不同罚全由警察定；偷一辆自行车，既可以治安拘留15天也可以罚款100元了事，取舍之间，警察在行使自由裁量权。

    长期以来，由于自由裁量空间过大，许多当事人碰到处罚，反应几乎一致——赶紧托熟人说情，希望在罚款幅度内减少处罚，以致于出现即使罚额正当，大家也不愿接受的情况。

    “找熟人说情少罚点”几乎成为违法当事人接受行政处罚的惯性思维。但这种情况随着一些地方规范自由裁量权的推进，正在改变。

    将在明年成为各级政府推进行政执法责任制一项重点内容的规范行政执法自由裁量权，近年来已经在一些地区和系统中推行。规范行政执法自由裁量权给这些地区和系统带来了什么变化？在试行中他们发现了哪些问题？对进一步推行又有什么建议？近日，记者对此进行了深入调查采访。

　　曾经

    自由裁量权几成“私权领地”

    据不完全统计，我国现行有效法律、行政法规1200多部，现行有效的地方性法规、地方规章及部门规章约21000件左右。在这个庞大的体系中，涉及行政处罚条款的占95%以上，授予行政机关处罚裁量条款的有90%以上。

    自由裁量权是行政机关进行行政管理不可或缺 的条件，不过，对自由裁量权的不当行使也造成了行政执法的消极一面。

    陕西省检察机关提供了一组数据：从该省近年查办的职务犯罪案件情况看，滥用自由裁量权的案件，占到行政执法机关职务犯罪案件三分之一强。

    某地的一家工商所查处了两件无照擦皮鞋案件，违法所得大体相当，但一个罚了500元，另一个却罚了3000元，明显“同案不同罚”。

    一位工商人员私下对记者说，涉及虚假宣传的行政处罚，按规定罚款额可以在“1万元以上20万元以下”。面对如此大的空间，个别执法人员上来就先告知当事人要按上限罚款，然后随着当事人找各种关系说情，执法者就不断地“给面子买账”，最终罚1万元了事。    其实，与违法行使自由裁量权相比，现实中，不合理行使自由裁量权的问题更多，监督难度更大。

    山东省法制办监督处处长辛俊强大致归纳了一下发现，行政处罚裁量条款用词高度“弹性”、“含混”的情况比比皆是，人情案、关系案等执法不公便有了可钻的空子。

    今年3月，陕西省进行了全省依法行政状况调研。结果显示，处罚不公、处罚创收、裁量权运用不当、拖延履行法定职责是行使自由裁量权时存在的主要问题。“自由裁量权过大，容易造成随意执法。除此之外，执法依据过多、行政干预和监督缺失，也是造成自由裁量显失公平、畸重畸轻、同案不同罚等问题的原因。”陕西省法制办姚会芳副处长说。

    探索

    结合实际细化标准麻烦减少

    河南省郑州市工商局每年处理的案件量多达2万件。郑州市工商局法制处处长郑皓告诉记者，工商执法案件量大，涉及的法律法规很多，给予的自由裁量权又大。比如公司法、反不正当竞争法中，常常出现罚款“1万元至10万元”的字样，如何掌握，往往只能凭经验。    “考虑到工商执法的队伍庞大、素质不一等因素，规范行政执法自由裁量权实在是很有必要。”郑皓说。

    山东省淄博市市长刘慧晏告诉记者，淄博市搞规范行政执法自由裁量源自一位外商的一句大实话。

    刘慧晏说，这位外商告诉他，他的企业在生产中违法，执法人员开始要罚款2万元，托人“公关”之后，降到5000元。这位外商没有感到高兴，相反感到太可怕了：执法尺度都能随意讨价还价，今后企业面临的外部环境变数还会少吗？这位外商说，这样的投资环境，风险太高了。由此，淄博市行政部门开始审视手中的自由裁量权。

    出于与郑州和淄博相同或相近的考虑，近年来，一些地区和系统相继推出了符合当地实际的、细化了的自由裁量权标准。

    北京市公安交通管理局在2003年就提出规范行政处罚自由裁量权。今年7月，《北京市人民政府关于规范行政处罚自由裁量权的若干规定》出台，明确要求各市级行政执法部门要制定本系统行政处罚自由裁量权的统一规范，合理划分裁量等级。各区县要落实行政处罚自由裁量权规范的监督程序和制度，并把落实情况作为年底行政执法责任制工作检查的一项重要内容。目前，北京市三分之一以上部门拿出了统一细化尺度。

    马继东、刘舸飏是河南省郑州市文化市场稽查大队的一线执法人员，二人搭档常年在网络、音像、娱乐等市场执法。他们举例说，“按照《互联网上网服务经营场所管理条例》，未成年人出入网吧可对经营者罚款15000元以下；不挂牌照，也可以处15000元以下罚款。过去，到底罚多少，执法人员只能凭经验摸索。另外，有的吧主有牌照只是没挂，对这种轻微违法，我们尽管该走的手续都走，比如制作现场笔录、下达责令整改通知书等，但认为提醒一下就中，第一次不必罚款。可这样做，我们心里并不踏实，毕竟按照规定应该罚款。现在，把自由裁量权细化后，各档处罚条件都写得明明白白，该教育的教育，该罚款的罚款，都公布了，我们按细化标准执法就中，当事人也容易接受。”

    因接纳未成年人上网，郑州市近来处罚了5家网吧，家家口服心服，因为处罚标准不存在你高我低。

    淄博热电股份有限公司财务负责人孙秀芝说：“以前我们逾期申报纳税，税务局进行罚款，总感觉没有个具体标准，税官个人因素太大。现在我们收到了《地税局税务行政处罚自由裁量权参照执行标准》，按照这个办法，企业每逾期一天处罚50元，最高不超过2000元，有了这个标准，我们心里就有底了。”

    自由裁量权的规范让一线执法人员踏实了，也让当事人感到省事。因为说什么也没用，白搭人情，怎么处罚按公布的规定标准走就是了。“行使自由裁量权应当符合法律目的，排除不相关因素的干扰，所采取的措施和手段应当必要、适当”等合理行政要求，正在变成一些地方政府的现实操作。

    问题

    面临与传统执法观念的博弈

    记者了解到，先行探索规范行政执法自由裁量权的这些地方都感到，解决好一些问题对明年各级政府规范行政执法自由裁量权将大有裨益。

    淄博市个别单位对规范自由裁量权不太重视，因为他们坚持认为，自由裁量权的存在就是给执法人员的权力，不能一刀切；从郑州的情况看，以管、罚为主的传统执法观念和执法习惯，使少数部门和人员仍将罚款自由裁量权作为“私权领地”。

    “这种主观认识和客观环境，短时间内不可能根本改变。”一些地方的负责人说，认识问题导致的进展不平衡有待解决。

    “如何做到合理细化科学规范尚需探索和研究。”郑州市法制局局长万建中说，由于行政执法情况千差万别，制定制度时对执法实际的概括和提炼往往不足，使得违法行为的特性、个性未得以充分体现，有些违法行为的具体表现形式在制度中找不到适当的“座号”，只能就近分配，这表明制度本身难以摆脱一定的局限性。

    因为涉及的执法条款数量繁多，违法行为情节不一，在处罚标准的细化上还不到位，难以做到恰如其分，对此各地都有同感。辽宁省政府法制办副主任高凤龙说：“有些行政处罚细化标准与实际执法情况关联不紧，合理性还有待进一步检验。”

    北京市政府法制办鲁安东处长提出，规范自由裁量权，应避免运动式规范。大家在运动中拿出细化标准，过一段时间可能就与执法实践产生距离，因此要考虑建立长效制度，行政机关需要拥有不断调整细化标准的自觉性。

    实践中，各市县自行制定裁量标准，出现了市与市、县与县之间不相一致，同一违法行为所受处罚幅度因地区而异的问题。江苏省政府法制办邢丽处长说。

    “另外，裁量标准的执法环境和现行体制也存在矛盾。”邢丽说，比如，一些涉及公共利益和环境保护的违法行为与地方经济发展之间的矛盾，极易导致行政处罚过宽或难以落实；还有，在上位法未作修改之前，由于所设定的处罚下限较高，与违法行政的过错和管理相对人的承受能力不成比例，往往容易造成裁量标准难以执行。

    “规范自由裁量权是行政机关的自我限权、自我约束。尽管做了很多探讨也下了很大决心，但执行监督制约方面的法律尚属空白。”山东省法制办监督处处长辛俊强介绍说，就行政处罚裁量权而言，法律未提供避免执行走调或不作为的监督保障机制。

    河南漯河市法制办主任卢申伟建议，应设立国家和省级的量罚指导委员会，通过制定明确的量罚指南，规范有关处罚的量罚执法，建立指导性案例制度，形成相对统一的量罚统计数据网络体系等，统一负责指导量罚活动。 (记者 李立)

    编后