主持人：李磊明

　　嘉 宾：李永忠（中国纪检监察学院筹备办副主任）

　　李成言（北京大学廉政建设研究中心主任、教授）

　　毛昭晖（中国人民大学公共管理学院教授）

　　李鸣皋（中共宁波市纪委常委）

　　主持人：党的十七大作出了“更加注重治本，更加注重预防，更加注重制度建设”的反腐倡廉战略部署。中央《建立健全惩治和预防腐败体系2008—2012年工作规划》提出了“把制度建设放在更加突出的位置，进一步健全和完善反腐倡廉制度体系”的新要求。日前，中共中央政治局召开会议，研究部署党风廉政建设和反腐败工作，强调指出：要“加强基层党风廉政建设”。这些论断凸显了制度建设对于构建惩治和预防腐败体系的重要意义，同时为加强反腐倡廉制度建设提供了新的思路。

　　近年来，江北区以制度执行力建设为重点，积极探索基层反腐倡廉制度建设的新机制、新举措。从2007年下半年起，该区引入审计理念，率先提出“廉政制度审计”思路，并于今年4月起付诸实践。那么，江北区探索的“廉政制度审计”对于加强反腐倡廉制度建设有哪些启示？新形势下，如何以制度建设为抓手，提升反腐倡廉工作水平？本期“对话”约请四位嘉宾对此作深入探讨。

　　“廉政制度审计”是创新性的制度体系建设

　　主持人：近年来，反腐倡廉建设不断取得新的成效，但也暴露出了制度建设中的一些问题。应当如何加强制度建设，推进制度反腐？制度反腐的关键是什么？

　　李永忠：制度具有培根固本的功效，反腐倡廉制度建设是我们需要破解的制度创新的难题之一。制度反腐需要有很多的支撑，才能够存在、发展并持续。我认为，制度反腐的关键是制度创新，源泉也是制度创新。为什么需要制度创新？第一，从市场经济体制改革看，改革还不健全，市场经济体制也不够完善，市场调配资源的作用发挥得还不够；第二，从政治体制改革看，改革总体上比较滞后，权力还没有科学分解，过分集中的问题还存在；第三，从反腐倡廉制度建设看，一些制度还存在不科学、不完善等不足，严重影响了执行的力度。因此，只有制度创新才能制度反腐，不创新就不能反腐。创新少，反腐的力度就小；创新多，反腐的力度就大，反腐的成效就明显。

　　在浙江这个市场经济活跃的省份，乡镇一级财政收入过亿的已非常普遍，基层的民主政治和党风廉政建设随之呈现出新特点。在这种情况下，如何用好管好数额庞大的集体资金，如何有针对性地加强基层反腐倡廉建设，是我们面临的重大课题。2007年下半年起，江北区率先探索运用审计的技术、手段对反腐倡廉制度进行监督、审查和评价，今年4月开始全面推行，并取得明显的阶段性成效。这种“廉政制度审计”工作模式充分体现了制度创新的工作思路，据我所知，到目前为止，这在全国乃属首创。

　　李成言：“廉政制度审计”是审计技术与纪检监察工作结合的新载体，无论工作方式还是工作内容，确实都是比较到位的一次创新；尤其从制度执行力角度看，它是一个实践总结出来的创新性的制度体系建设。

　　一是“廉政制度审计”理论性强。制度是现代社会运作的基础。制度建设是廉政建设不可或缺而且非常重要的一个环节，也可以说是具有核心价值的一个环节。良好的组织管理，既要体现在制度建设上，同时还要体现在制度执行力上。江北区“廉政制度审计”符合决策与执行相分离的领导科学理论，具有比较强的敏锐性、现实性；二是“廉政制度审计”系统性强。江北区“廉政制度审计”从制度建设入手，经过调研梳理、制度汇编、素质培训、进场审计、绩效测评等过程，形成了符合系统性要求的制度体系、框架。这个体系、框架既满足了结合性、互动性的要求，也符合中央惩防体系建设五年工作规划的要求，因而是系统的、科学的，操作起来就具有现实性、价值性；三是“廉政制度审计”可行性强。可行性是廉政制度审计非常重要的环节。任何制度必须是建立在执行力上，而执行力重要的前提是要有可操作性、可行性。制度建设需要经过反复实践，以及实践和理论的不断摩擦、碰撞，最后结合形成可行性制度体系。江北区“廉政制度审计”在体系建设可行性方面是一个亮点，可以从中找到更好的一些经验来进行推广，从而对廉政建设带来不断的创新力；四是“廉政制度审计”有实效性。实效性是制度执行力建设当中需要重视的一个问题。制度建设是否成功，执行力是否好，最终要看它的实际效果如何。江北区“廉政制度审计”在实践操作的基础上，取得了比较好的实际效果；五是“廉政制度审计”模式带有普遍性。“廉政制度审计”平台不单符合江北区的实际，在宁波市也具有普遍性，在浙江省也具有一定的可操作性，可以推而广之，甚至可考虑在全国范围内把它作为一个亮点来进行宣传、推广。

　　“廉政制度审计”提出了新的治本理念

　　主持人：党的十七大强调反腐倡廉建设“更加注重治本，更加注重预防，更加注重制度建设”的新要求。那么，“廉政制度审计”在党风廉政特别是基层党风廉政制度建设方面，给我们提供了哪些新的理念与思路？

　　毛昭晖：从“三个更加注重”的要求来衡量，江北区“廉政制度审计”贯彻了标本管理、过程监控、结果导向和公众满意的新理念，在更加注重治本方面迈出了新的步伐，为拓宽源头治腐工作领域提供了新的借鉴，较好地体现了当前纪检监察机关在制度创新方面的新思路。

　　第一，从“更加注重治本”角度，“廉政制度审计”提出了一个新的治本理念。十六大以来，中央提出了“关注民生、抓住民心、体现民意”的理念，国家政治体制改革的视角也落到了最基层。江北区“廉政制度审计”体现了从基层抓“治本”的理念，把切入点和着力点放在了基层，主要抓行政村（社区）、基层站所以及乡镇等基层组织。如果“廉政制度审计”能够解决最基层的腐败问题，这将是“更加注重治本”的一个突破。

　　第二，从“更加注重预防”角度，“廉政制度审计”是预防腐败体系的一个具体化。构建预防腐败体系，主要就是解决（权力）资源短缺、腐败动机和腐败的制度条件这三个问题。我认为，江北区“廉政制度审计”，实际上是一个规范化的以预防腐败发生为核心的管理体系，一个和政府内控机制结合的具体化的管理程序、管理措施体系，一个明晰化的预防腐败的指标体系，一个将预防腐败的理念、方法、程序、过程和措施转化为一套文件的体系，一个动态化的不断发现预防腐败机制中的问题、分析解决问题并且有针对性地制定和实施防范、改进措施的管理体系。从这个角度，我们可以把“廉政制度审计”认定为是国家预防腐败的大机制中的一个小的具体实践。

　　第三，从“更加注重制度建设”角度。我理解，“更加注重制度建设”的重要环节就是要激活或者整合原有的制度，而不是问题出现了，就建个制度，制度没效了，再建个制度，这样反复不止。目前，一些廉政制度实际上处于“休眠”状态，执行不力，实效不够。但是，江北区通过梳理汇总近10年来全区涉及反腐倡廉的相关制度，并且用“廉政制度审计”将它们整合，实际上就是解决了更加注重制度建设中的一个瓶颈问题，也就是执行力的问题。

    “廉政制度审计”是提高制度执行力的一个新载体

　　主持人：党的十七大强调反腐倡廉建设是党的建设新的伟大工程的重要组成部分，并且提出要以改革创新的精神推进反腐倡廉建设。近几年来，我市反腐倡廉建设坚持改革创新，取得了明显的成效。“廉政制度审计”作为一个具体的创新点，应如何评价？

　　李鸣皋：近年来，我市在反腐倡廉建设领域不断进行制度创新，如开展基层廉洁工程建设、实行廉情指数发布、推进廉情预警机制建设、加强”三重一大“保廉等，都取得了比较好的效果，部分工作在全省乃至全国都有较大的知名度。江北区这几年不断探索反腐倡廉制度建设的新举措、新载体，如小型工程项目保廉、廉情直通车下乡、廉政文化圈建设等创新性工作，在全市都有一定的影响力。我认为，“廉政制度审计”是我市制度创新的一个新亮点，是提高制度执行力的一个新载体，将对我市惩防体系建设起到积极的作用。

　　第一，“廉政制度审计”是构建惩防体系的新探索，体现了创新的工作理念。改革创新是反腐倡廉深入的必然要求、必须选择、必由之路。“廉政制度审计”就是跳出原有的思想框框和思维定势，积极寻求在新的形势下构建惩防体系和实现“三个更加注重”要求的一种新方法。我认为，把制度建设作为体系构建的核心和抓手，把审计的做法引入反腐倡廉制度建设，符合当前反腐倡廉建设的客观实际。

　　第二，“廉政制度审计”是加强制度建设的新实践，体现了务实的工作作风。加强反腐倡廉制度建设，提高制度执行力是关键。通过制度审计提高制度执行力，是反腐倡廉的新实践，也是纪检机关转变工作作风、狠抓工作落实的实际行动。我认为，要形成反腐倡廉制度体系，首要的是要建立健全制度，同时更要执行好制度，发挥出制度的功效。建立制度难，执行制度更难。“廉政制度审计”有助于改变单纯地靠开会、发文件部署工作和落实制度，靠听汇报了解工作进展情况或检查制度执行情况的现状。

　　第三，“廉政制度审计”是形成反腐合力的新途径，体现了互动的工作态势。反腐倡廉必须依靠全党、全社会的力量共同参与才能奏效。“廉政制度审计”无论从审计的目的还是从审计的对象、内容、环节等来看，都突出了“廉政”的要素、“三重”的原则，其把社会评价和廉政评价作为审计的重点，广泛吸收、采纳和反映社情民意，增加了群众性、互动性和可行性。我认为，无论从审计的构想上，还是运作的涉及上，“廉政制度审计”都较好地体现了依靠社会力量共同推进的工作思路，展现了纵向联动，横向互动的工作态势，也呈现了“党委统一领导、纪委组织协调、部门各负其责、干部群众参与”的工作新格局，是提高反腐倡廉制度建设水平的一次新的尝试和突破。

　　坚持改革创新与务实求效有机结合深化“廉政