邱炯　绘

    地方党委出台的有关经济和社会发展的宏观决策文件，往往涉及公民的直接权益，受到当地群众的普遍关注。

    不久前，记者在江苏盐城市、河北永年县采访时了解到，为保证党委决策的合法性，确保群众利益不受侵犯，当地党委制定的政策措施性文件须经政府法制办的审查，合格后才能正式出台。

　　文件出台先过“法律关”

    县委和乡（镇）党委出台的政策措施性文件，必须通过县政府法制办的合法性审查

    盐城市政府法制办公室主任吴先国的办公桌案头，放着一大沓党委文件修改意见留存稿。抽出一份——《盐城市委、市政府关于进一步优化经济发展环境六项制度（征求意见稿）》的修改意见稿，原文是什么、怎么改、理由是什么，一目了然。

    那是２００６年１１月，市委市政府决定在全市集中整治经济发展环境，并准备出台一份文件，市委让法制办先行把关。“别看只有六项制度，涉及的法律不少。”吴先国说，拿到意见征求稿后，他们光查阅相关法律法规就用了两天时间，随后审查小组对草案条文逐条审读，果真发现了３处需要改动的地方。

    吴先国回忆说，其中一处是重大行政处罚的标准。按照征求意见稿的规定，“较大数额罚款，本市是指对公民处以５００元以上、法人或其他组织处以５０００元以上的罚款”。他们发现这与上级文件规定不符。

    根据《江苏省行政处罚听证程序规则》，“较大数额罚款，是指对非经营活动中公民的违法行为处以５００元以上、法人或其他组织的违法行为处以１０００元以上、对经营活动中的违法行为处以２０００元以上的罚款”。因此，他们建议将相关内容予以修改。

    “这一改动，保持文件规定的一致性，避免了执行冲突。”吴先国介绍，他们对这一文件的３条修改意见，在正式出台的文件中均被采纳。

    据记者了解，盐城法制办为党委文件把法律关，缘于２００６年９月盐城市委出台《中共盐城市委常委会议事决策规则》，这个规则规定实行重大决策法律审查制度，市委常委会重大决策出台前，必须先由市政府法制部门牵头进行法律审查。

    无独有偶。今年４月，河北永年县也出台了《永年县规范性文件管理办法（试行）》，规定县委和乡（镇）党委出台的政策措施性文件，必须通过县政府法制办的合法性审查，如有意见必须修改，拒不修改或修改后仍不能通过的，有关部门不予签批生效。

    永年县法制办主任刘雄辉介绍，他们县还专门成立了由县委、县政府组成的依法执政领导小组，小组下设办公室，与法制办合署办公。

    一南一北的一市一县，对党委文件的规范，有着相同的认识和重视。盐城市委书记赵鹏和永年县委书记李士杰，多次在公开场合强调依法行政的重要性，并表示重要文件的出台，没有法制办的法律意见，他们不会签字，也不敢签字。

    “事前审查”防“公家有错”

    对“公家有错”采取“事后纠错”的方式不容易，采取“事前审查”来防范更具实效性

    党委文件为何先要让法制办“把关”？赵鹏认为，“公家有错”往往会给群众带来很大损害，也给党委、政府的形象带来不可低估的负面影响。从实践来看，对“公家有错”采取“事后纠错”的方式不容易，采取“事前审查”来防范更具实效性。

    考量盐城、永年两地党委文件的“事前法律审查”机制，有异曲同工之妙，步骤大体相同，分为四步：

    第一步，制定计划时，由法制部门评估，看有无必要出台该文件。

    第二步，文件起草前，起草部门听取各方意见，特别是法制部门的意见。

    第三步，文件草案形成后，召开法制论证会，提交常委会讨论。

    第四步，文件草案由法制办全面审查签字后，由党委领导签发。

    据两地法制办主任介绍，审查出的问题主要表现在：文件用语不准、法律程序不当、执法职能混淆、与法律规定不符等等。这些问题的产生，大多缘于文件起草部门及相关人员，对法律知识的了解不全面，比如文件引用的是已失效的法律法规条文等。同时，他们也坦言，不排除个别起草文件的部门出于部门利益，采取故意误读法规、模糊法律术语，甚至没有法律依据而越权设立规定等手法，起草了违法的文件内容。

    示范效应初显

    在党委的影响和带动下，纪委、组织部等党委部门和工青妇等团体，在出台文件时，都会主动请法制部门把关

    虽然江苏盐城与河北永年两地规范党委文件的做法实施时间并不长，但其效果已初显。

    据盐城市法制办统计，一年多来，他们已３０多次为市委重大决策文件出台把“法律关”，先后提出法律意见１９０多条，使市委出台的文件没有出现任何违法侵权问题。同时，由于出台的文件不带任何“毛病”，实施起来也更加顺利。

    永年县法制办主任刘雄辉也介绍说，虽然该县实施党委文件“事前法律审查”制度才３个月，但已经避免了２个“问题文件”的产生。

    谈及党委文件请法制办“把关”的好处，江苏省政府法制办主任孙如林还提到一点：目前，省级以下党委没有专门的法律服务机构。随着我国民主法治建设的完善，党委在制定决策性文件时，面临的法律约束越来越多。政府法制办为党委决策提供及时、便利的法律参谋意见，实际是利用了现有行政资源，节省党委决策成本。

    “党委依法执政的意识和创新做法，值得肯定。”国家行政学院副研究员宋功德认为，党委出台文件主动把好“法律关”，将会在全社会起到良好的示范带头作用。

    诚如宋功德所说，盐城市和永年县两地党委依法决策的做法，示范效应开始显现。在党委的影响和带动下，纪委、组织部等党委部门和工青妇等团体，在出台文件时，都会主动请法制部门把关。这样一来，“公文有错”的现象得到了有效预防。

    “法制办的工作量虽然大了，但我们没有任何怨言。依法执政、依法行政氛围浓了、水平高了，于党于国于民都有利。”法制办一位工作人员如是说。（记者 黄庆畅）