进入十月，“问责风暴”持续发力，又有数名地方官员相继落马。观察人士认为，这是自2003年以来的新一轮官员“问责风暴”，说明我国的问责制正在演变为一种严厉的常态程序；法律专家也将之解读为问责制向“制度化、法律化”发展的一个积极信号。

    尽管如此，专家们还是审慎地认为，目前问责制的制度设计还不能说已经完善，“官员问责的法律依据已经有了，但是特别详细的规定还很缺乏”，问责体系也不完整，这些都有可能削弱问责的力度，甚至带来“问责秀”、假问责等负面问题。而要避免这些问题，惟有坚实责任制度的法律基础，从行政性问责走向程序性问责。

    从来没有如此凌厉，也从来没有如此密集。

    从9月开始劲吹的新一轮官员“问责风暴”，以越来越猛烈的势头裹挟进10月。七天长假后的第一天，报纸上“又有数名地方官员相继落马”的大字标题，重新刺激起了公众刚刚冷却下来的神经。

    来自官方通讯社的报道称，国庆期间，国务院安委办安全生产督查组在山西省吕梁市等地进行实地安全生产检查中，发现一些地方存在私挖滥采严重、安全隐患突出等问题。吕梁市随即启动行政问责，对部分失职渎职官员严格追究责任，免去张枝华汾阳市常务副市长职务，免去任斌汾阳市市长助理职务，撤销汾阳市石庄镇党委书记任双钢、镇长段忠友等人的职务。

    据不完全统计，从9月14日开始，至少19名县处级以上官员落马。最多的一天，共有4名官员被问责。观察人士指出，毫无疑问，2008年行政问责密度远超往年，其问责范围之广、所涉官员级别之高，都堪称前所未有。这些信号表明，作为一个法治政府，行政问责制正在演变为一种严厉的常态程序。

引咎辞职

公务员责任追究“总发动机”

    引咎辞职的意思是：“咎”是别人的，出于政治道义的自我觉醒，领导成员把别人的“咎”引到自己身上，必须辞职。领导成员通过引咎辞职或责令辞职的方式承担相应的政治责任，是中国公务员责任追究中问责的“总发动机”。

    在舆论看来，2003年非典时期，是新中国历史上首次在突发灾害事件中，短时间内就同一问题连续地、大范围地追究官员责任。问责制的启动，被认为是中国战胜非典危机的转折点。

     而发生在同一年的重庆开县井喷事故，中石油老总的引咎辞职，则被认为是官员责任追究制度的一个里程碑事件。

    有观察家指出，中石油老总的去职，是自2001年国务院颁布《关于特大安全事故行政责任追究的规定》之后，被追究责任的为数不多的高层领导。

    此后，官员问责不断由中央层面辐射到地方层面。

    2004年2月5日，北京市密云县密虹公园踩踏事故37人死亡，密云县长引咎辞职。

    2004年2月25日，吉林省吉林市中百商厦火灾，54人死亡。吉林市市长引咎辞职。

    也就是从这几次比较密集的动作之后，“引咎辞职”逐渐成为高频词汇，为人们所熟知。

    “我理解这个引咎辞职的意思是：‘咎’是别人的，出于政治道义的自我觉醒，领导成员把别人的‘咎’引到自己身上，必须辞职。”曾参与公务员法起草的国家行政学院公共管理教研部教授宋世明对记者说。

    引了别人的“咎”，并不等于自己就没有“咎”。

    “领导成员通过引咎辞职或责令辞职的方式承担相应的政治责任，是中国公务员责任追究中问责的‘总发动机’。”宋世明说，因为领导成员有义务提拔对人民负责、对法律负责、对岗位负责的人，但如果出于私心提拔了一个不负责任的人，或者没有及时拿掉明知是“庸官”的人手中的权力，那么一旦这个人犯了错误，他也要承担连带责任。

    于是，人们看到了这样一种现象：在重大事件面前，不仅直接责任人员要负责，承担领导责任的有关人员也要负责。

    “这是责任政府必须做的，同时也是最近这两届中央政府一直强调的‘有权必有责，用权受监督’的执政理念的体现。”中国政法大学行政管理研究所所长刘俊生说。

从规定到法律

问责步入制度化法律化时代

    在基层，不少官员已有了切肤之感，一些人慨叹：“如今官越来越难当了，责任愈来愈大，权力愈来愈小。”许多人开始意识到，“当官也逐渐成了高风险职业”。专家认为，虽然目前问责制的制度设计还不能说已经完善，但问责制决不会是一阵风，而将在实践中朝着制度化法律化的方向发展。

    “追究领导人的责任过去就有，但规模不大，问责的相关规定比较零散，也没有制度化。”刘俊生说。

    据介绍，问责中官员承担责任的形式有道歉、引咎辞职、责令辞职、撤职、罢免、免职等。

    官员问责制度化较早的标志当属1995年颁布的《党政领导干部选拔任用工作暂行条例》。此暂行条例被评价为“在干部选拔任用工作方面第一个比较全面、比较系统的文件”，并最早引入了责令辞职这种形式。

    2002年7月9日，该条例重新修订后“转正”，更名为《党政领导干部选拔任用工作条例》。与1995年的暂行条例相比较，人们印象最深的是，此次颁布的条例又向制度化迈出了一大步，明确提出“实行党政领导干部辞职制度”，并对引咎辞职和责令辞职给出了定义。

    这一年，值得一提的事还有，时任香港特别行政区行政长官的董建华在立法会公布，自7月1日起开始实行官员问责制。政务司司长、财政司司长和律政司司长及11位政策局局长不再由公务员担任，改由行政长官以合约聘用，任期5年。问责制主要官员直接向行政长官负责，各自统领其所辖部门工作。

    2003年的“非典”之后，官员问责不仅延续下来，而且开始体现在制度层面———《党政领导干部辞职暂行规定》在第二年的春天紧急颁布，其中详细列举了9种应该引咎辞职的情形，包括在安全工作方面严重失职，连续或者多次发生重大责任事故，或者发生特大责任事故负主要领导责任的，等等。

    2005年3月，国务院印发的《全面推进依法行政实施纲要》，也对问责制的相关内容作了规定。

    同年4月，全国人大常委会通过的《中华人民共和国公务员法》，吸收了上述部分内容，包括引咎辞职和责令辞职，“而撤职、免职、罢免三种担责形式在其他法律法规中已有规定，公务员法就没有再进行规定。”刘俊生说。

    也就是在这一年的8月，广东省梅州兴宁市大兴煤矿发生透水事故，123人死亡。梅州市常务副市长、兴宁市市长被撤职。

    此后，“撤职”、“免职”这些曾被认为是刺激的字眼儿，也逐渐为公众所熟知。

    2007年12月5日，山西省临汾市洪洞县新窑煤矿瓦斯爆炸，105人死亡，临汾市市长被免职。

    从2007年闹到2008年的“华南虎照风波”，让13名相关责任人受到处理，其中，陕西省林业厅两名副厅长受行政记过处分并被免去副厅长职务，陕西省林业厅信息宣传中心主任受行政撤职处分。

    在“问责”这一词汇急剧升温之时，一些专家站出来“泼了冷水”：“我国当前对行政问责的理解和适用还处于初级阶段，将问责简单等同于领导引咎辞职、等同于上级对下级的整顿、等同于出现事故后的惩罚举措，这显然还没有真正触及问责制度的根本意义。实际上，行政问责并不仅仅是让政府官员事后为其行为承担相应的责任，其重点在于预防政府官员失职失责行为的发生。”

    值得欣喜的是，进入2008年，这一观念被注入到了《国务院工作规则》当中。温家宝总理在新一届中央政府第一次廉政工作会议上就提到，要“加快实行以行政首长为重点的行政问责和绩效管理制度。要把行政不作为、乱作为和严重损害群众利益等行为作为问责重点”。在4月2日公布的《国务院2008年工作要点》中，行政问责制也位列其中。5月，《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》中，更是强调加快实行问责制。

    被定位为“行政问责年”的2008年，也的确不负众望。

    6月30日，在陕西省政府召开的“干部整风大会”上瞌睡打盹的12名领导干部受到惩戒，并被取消本年度的公务员创优评佳资格。

    截至7月18日，云南全省共问责干部422人，其中厅级13人，县处级105人，涉及9个省级政府部门和14个州市。

    9月20日凌晨，广东省深圳市龙岗区舞厅火灾43人死亡；仅仅一天之后的9月21日晚，副区长等5人被免职。

    9月22日，河南省登封市新丰二矿发生煤与瓦斯突出事故，登封市一名市长、一名副市长被建议免去职务。

    9月23日，因为黑龙江省鹤岗市兴山区富华煤矿井下火灾事故，鹤岗市兴山区区委书记和区委副书记被免职，一名副区长被撤职。

    有观察人士注意到，目前行政问责范围正在逐渐扩大。同是9月，在多名高官因重大责任事故被问责的同时，也有一些“小官”因为“小事”丢了“乌纱”：四川省剑阁县人事局长因为怀疑茅台酒质量有问题和价格等原因，在众人面前掌掴卖酒大爷，被免去党内外领导职务；巴中市市政府将放假通知的“中秋节”误写成“端午节”，有关部门的3名干部被免职。

    中国政坛的这种变化，被专家解读为“领导问责”的制度化和法律化，并在媒体、学界掀起一场问责制