[内容提要]建立健全与社会主义市场经济体制相适应的惩治和预防腐败体系，是党中央在新形势下对反腐倡廉工作作出的重大战略决策。坚持教育、制度、监督三者并重，是开展反腐倡廉工作必须坚持的重要思路和方法原则。自《实施纲要》颁布以来，各地基层党组织和纪检监察机关坚持教育、制度、监督三者并重，积极探索、勇于创新，努力推进惩治和预防腐败体系建设，积累了很多新经验和新做法。但是，由于基层工作的特殊性以及各地经济社会发展水平的差别，也不同程度地存在一些亟待解决的突出问题。文章致力于对各地基层惩治和预防腐败体系建设存在的共性问题进行分析，并就进一步推进基层惩防体系建设提出对策。
自《实施纲要》颁布以来，各地基层党组织和纪检监察机关坚持教育、制度、监督三者并重，积极探索、勇于创新，努力推进惩治和预防腐败体系建设，积累了很多新经验和新做法。但是，由于基层工作的特殊性以及各地经济社会发展水平的差别，也不同程度地存在一些亟待解决的突出问题。去年5月，中共中央颁布了《建立健全惩治和预防腐败体系2008—2012年工作规划》，对当前和今后一段时期的惩防体系建设作出了新的部署和安排。基层党组织和纪检监察机关必须适应新形势、树立新思维、建立新机制，努力提高惩防体系建设的水平和质量，从而保障和推动地方经济社会又好又快发展。
一、基层惩防体系建设存在的主要问题
1、领导履职机制不健全。一是履职意识淡薄。一些领导干部对“一岗双责”认识不足、理解不深、执行不力，甚至还存在“反腐倡廉就是纪检监察一家的事、单位和个人只是做好本职工作”等错误观念。二是履职手段单一。基本上处于以文件贯彻文件、以会议贯彻会议等务虚的层面，对上级的部署，不结合单位部门实际制定相应的落实措施，甚至原文照抄照套，形同废纸。没有把反腐倡廉工作与单位部门的业务工作统一思考、统一决策、统一部署、统一落实，存在严重的“两张皮”现象。三是履职力度疲软。对反腐倡廉工作的安排部署，基本上处于一般性的工作强调，没有实现责任制在本单位本部门的有效内化。四是履职保障不力。一方面是配套推动措施不力。目前的保障措施仅仅局限在影响年终综合考核等浅层面，且责任制考核结果在干部选拔的运用上，也基本上是个人对个人负责，单位责任制工作的落实情况对领导干部的选拔任用影响甚微；另一方面是人员经费保障不力。各级各部门不同程度地存在抓党风廉政建设和反腐败工作的专职人员配置不足、经费捉襟见肘的现象。
2、廉政教育创新不深入。一是教育重点不突出，不少党政主要领导干部处于教育真空位置，出现“教育者不自律”的现象。二是教育形式不科学。实践中，往往侧重于正面宣传各类廉政典型和模范人物，而用反面典型和违纪案例进行警示教育却涉之甚少。这种一条腿走路的宣传模式，一方面影响了教育效果，另一方面还不同程度地在群众中形成了“报喜不报忧”的认识倾向。三是教育内容不针对。表面化、简单化和概念化的做法多，结合实际和触及思想的少。比如在农村基层，通过廉政文化进农村活动的开展，基本上做到了群众人人知道有廉政，但是作为自治的监督主体，很多村民对村支两委事务仍处于不知其然、也不知其所以然的落后状态。四是教育手段不综合。现实的教育手段基本上还处于平面教育的初层次阶段，与现代网络媒体广泛运用的现状显得格格不入。五是机制创新不完善。特别是乡镇基层，“大宣教”的意识相当淡薄、机制尚处初创、格局仍未形成。
3、制度跟进执行不到位。一是制度设计跟进缓慢。实践中不少监督举措在实践中已经实施并取得较好效果，但相应的制度设计却没有迅速跟进。二是制度设计缺乏预见性。不少单位部门对腐败易发多发领域和环节缺乏前瞻思考，往往都是在出现严重问题后，才引起重视，才考虑建立制度。三是制度设计的针对性不强。有不少廉政监督制度内容空乏，缺乏规范健全的配套体系、具体的惩治措施和明确的实施细则，裁量辐度过大，具体执纪执法中较难掌握尺度。四是制度设计的系统性不强。实践中往往是见子打子，出台的制度多属应急“单方”，互不关联，甚至出现制度“打架”现象，没有形成制度整体网络体系，严重影响了制度的监督效果。五是制度执行监管不力。一方面是制度设计和实际运行“两张皮”，另一方面是对违反制度的监督措施不配套，惩治不得力。
4、监督保障机制不完善。一是对重点对象的监督流于常规，缺乏宽范围、深层次的监督机制。比如实践中对下级领导班子和领导主要负责人的监督，往往局限于会议记录、干部测评等一般性的监督手段，而单靠这些监督手段得出的评估结果往往与实际情况存在很大差距。二是对重点领域和重点环节的监督失之于软，缺乏强有力、高质量的推动机制。比如：政府采购仍然存在相关部门和相关负责人内定的情况、政府核心职能部门中掌握重大审批权力的人员交流任职的力度仍然滞后。三是各类监督主体监督职能的履行，缺乏必要的保障措施。比如：在党内监督上，由于体制机制方方面面的原因，上级监督失之于空、同级监督失之于软的现象仍然没有改变；在行政监督上，监察部门既当监督员、又当运动员，出现监督失职、职能错位的尴尬局面。四是监督配套措施的建立和推动跟不上实际需要。比如：领导干部收入申报制度，制度本身对领导干部没有很强的约束力，也没有制定相应的配套制度，对收入合法性的审定比较困难，对申报的真实性也缺乏核实审定的具体措施，往往出现报小留大，掩人耳目，对约束领导干部行为作用微乎其微。
5、整体防范延伸不彻底。一是以“四项改革”为重点的体制机制改革取得了一些进展，但总体上基本上仍处于宜步宜趋的状态。在干部人事制度改革上：干部选拔方式有所拓展，但在民主选拔程序以及人才质量的保证上仍然缺乏科学的保障机制。在行政审批改革上：注重形式上的公开透明，但对效能低下的单位及个人的责任追究缺乏刚性。在财政管理体制上：资金进口的管理日趋规范，但资金拨付以及拨付后的监督却未能及时跟进。特别是农村基层，乡镇对村级的资金拨付，群众基本上没有监督的有效手段，甚至无法监督。在司法体制改革上：审判全过程的监督存在较大空间，腐败的风险性依然很大。在金融体制改革上：从业人员利用公共资金参与投资的现象大量存在，金融风险不容忽视。在现代市场体系建设上：政府角色仍然没有实现根本性转变，现代市场交易保障机制的建立健全还需很长一段时间。二是“五公开”工作防范作用有待进一步提升。实践中的“五公开”往往形式重于内容，传递给群众的只仅仅局限于公开单位的态度，而没有太多实质性内容。
6、腐败惩处效果不明显。一是缺乏拓展和畅通线索提供平台的激励保障机制，以致很多线索渠道未能充分发挥其应有的作用。二是案件查办的重点不突出，存在应付现象。特别是乡镇，查办的案件多数是涉及农村党员的超生案件，真正查处党员干部经济责任、失职渎职等方面的案件少之又少，没有起到查办案件的震慑作用。三是案件查办的治本功能未能得到充分发挥，对待出现的问题，往往偏重于问题查处，忽视源头治理，只知亡羊补牢，不知未雨绸缪。
二、推进基层惩防体系建设的对策
新形势下，建立健全惩防体系，必须坚持以科学发展观为统领，切实做到“八个着力”，实现“八个提升”。
1、着力创新教育机制，提升廉政教育渗透力。一是要坚持廉政教育的统一性，构建规范高效的“大宣教”格局。要着力理顺廉政教育机制，建立和完善推进“大宣教”建设的规范性制度，设置相关的配套奖惩措施，硬化工作责任。要把反腐倡廉宣传教育提升到全局和整体的高度来认识和思考，由党委（党组）统一研究和部署，做到既有年度计划，又有长期规划。要积极探索反腐倡廉的全民教育之路，逐步把反腐倡廉教育纳入社会教育和国民教育体系，构筑抵御腐败的强大思想道德防线。二是要正确把握廉政教育的层次性，突出党员领导干部这个教育重点。要始终把教育的注意力和针对性放在各级党员领导干部身上，探索建立领导干部教育“包挂”责任制，使领导干部的教育更为集中和规范。要克服泛泛而教的做法，切实针对不同层面、不同部门，因人施教，分层施教，做到既兼顾统一性，又突出层次性。三是要突出廉政教育的时代性，不断创新廉政教育的内容和形式。要坚持内容“实”、形式“活”、载体“新”的廉政文化创建思路，不断打造廉政文化创建活动的微观平台。
2、着力加快制度建设，提升制度体系执行力。一是要增强制度设计的前瞻性。要紧扣当地经济社会发展的阶段性特征，结合单位部门不同时期的新要求、新特点，及时调整和充实制度设计，增强制度的防范功能。对实践检验的反腐倡廉好做法、好经验和有效措施，要及时提炼总结，建立规范的管理制度、监控制度和约束制度。二是要增强制度设计的系统性。坚持把制度建设贯穿于惩防体系的各个环节，向业务工作、业务流程及与业务工作相关的具体措施的层面推进、拓展和强化，做到各项工作机制和制度优势互补、整体推进。要坚持重点突出、纵横有序的制度设计思路，以乡镇为主体推进纵向构建，以部门为主体推进横向构建，做到条块结合，互成约束体系。三是要增强制度设计的针对性。以消极腐败易发多发领域为重点，推行岗位目标责任制、经济责任审计、离任审计、组织函询、谈话、诫勉、降职制度，探索建立领导干部廉洁自律机制、重大项目保廉机制；以行业预防、个案预防和社会预防为抓手，推进职务违纪违法预防新机制的建设；深化改革，建立健全廉洁高效的行政审批制度、公开透明的财政管理制度、规范有序的投资管理制度和竞争择优的人事管理制度。四是要增强制度设计的可操作性。减少过于原则、含糊的用语，避免其主观随意性，提升制度执行的刚性度。五是要增强制度执行监管。切实加强配套制度建设，制定违反制度的处理机制，加强制度落实监督检查，确保法规制度落到实处。
3、着力强化监督制约，提