联合国反腐败公约

    《联合国反腐败公约》是联合国历史上通过的首个用于打击国际腐败犯罪的法律文件。公约于2003年12月9日至11日在墨西哥梅里达举行的联合国国际反腐败高级别政治会议上开始供各国签署。

    截至2007年初，已有83个国家批准了此公约。2005年10月27日，十届全国人大常委会第18次会议通过决定，批准加入《联合国反腐败公约》。

    《公约》草案除序言外共8章节71项条款。对一些问题进行了法律上的规范。包括：“腐败”的概念、不将腐败犯罪视为“政治犯罪”、腐败资产追回等。

    2004年4月16日，“开平”案主犯余振东被美国联邦调查局和海关移民与执法局特工由拉斯韦加斯押至北京。

    此前，41岁的余振东在美国已是官司缠身：他被拉斯韦加斯地区联邦法院判处144个月监禁和3年监视居住。

    法院认定，余振东非法侵占了中国银行开平支行4.85亿美元。

    中美两国之间其实并无引渡协议，然而，很多人注意到，彼时的国际环境已有新气象：2003年12月10日，中国政府在《联合国反腐败公约》上签字。

    在签署会议上，中国外交部副部长张业遂说：缔约国应在引渡、追返腐败资产等方面开展有效的国际合作。

    余振东的归来，就像是这句话的最佳注脚———他成为中国签署《公约》后首个被遣返的外逃官员。

    从最初的非正式磋商到最终通过《公约》，这场汇集世界上所有主要国家的谈判显得异常艰辛。

    时任外交部条约法律司副处长的田立晓参加了整个谈判过程。他一直记得那些阳光灿烂的午后，在多瑙河畔中国代表团因为某些问题辩论不休。

    更加难忘的，是谈判的艰难。代表团的每一位成员都付出了巨大的努力，即便是他自己，“谈判结束时，也掉了整整10斤肉”。

    非正式磋商

    中国未交方案“先听意见”

    001年，联合国大会通过一项决议，同时设立一个特设委员会，以谈判的方式制定一项关于反腐败的国际法律文书。

    这被普遍认为是《联合国反腐败公约》提上议程的第一步。但据田立晓回忆，其实筹备更早时候已经在联合国内部开始。

    其中很重要的一项，是通过了关于跨国犯罪资产在世界流转的调查报告。此外，一些国家也在推动联大关注反腐败的问题。“比如，一些非洲的军政权国家，腐败问题非常严重，他们就比较主动”。

    尤为积极的，是美国。

    其中最主要原因，是美国本身已经有禁止本国企业海外行贿的法律，美方代表也认为“由于海外贿赂的问题，美国企业受到了损害”。另一个重要原因是，“9.11”之后，美国认为，跨国腐败案与恐怖犯罪等存在潜在联系。

    上述力量最终促成各方坐下来为一个旨在反腐的公约进行协商。

    田立晓记得，这个公约最初甚至都没有名字，只是联合国要求“采取一种全面和多学科的方法”拟定一项国际法律文书。

    中国从一开始就介入了协商。但在最初的阶段，中国并没有马上亮明自己的态度。

    按照联合国的习惯，在特设委员会正式开始谈判之前，需要有一个各方参与的非正式磋商，也就是在谈判基础文本拿出来之前，各国先要递交一个供谈判的文本。

    然而，“各方分歧实在太大了”。美国和秘鲁提交了一个供讨论的文本，哥伦比亚提交了一个，法国、奥地利、荷兰联合提交了一个。

    中国没有提交任何文本，因为中国尚在考虑中，“主要是想先去听听意见”。

    田立晓说，大部分的文本只是照抄了《联合国打击跨国有组织犯罪公约》的内容，只有美国和秘鲁的文本，因提出资产追回的问题算得上有些许创新。

    结果，这个在阿根廷首都布宜诺斯艾利斯持续数日的会议，没有形成任何结论。

    2001年12月18日，联合国又通过决议，要求特设委员会必须在两年内完成这项工作，即2003年必须使公约获得通过。正式的谈判由此开始，谈判地点被确定为联合国打击犯罪机构的所在地，奥地利维也纳。
 
    谈判

    凌晨4点末轮谈判未达成一致

    中国谈判代表团有十几人，涉及的部委和机构包括全国人大、最高院、最高检、外交部、中纪委、监察部、公安部等，代表团由外交部牵头。

    田立晓就是在这时加入团队的。

    他记得，每次启程前，代表团都会向上级呈报分析报告和谈判方案。谈判时必须按照国内批准的方案进行。

    “在谈判过程中，代表团内部对公约草案中的一些问题也有不同意见”，田立晓回忆，但主要是集中在一些谈判的技巧和策略上。比如，一些措辞、语气等问题。“对于重大问题的基本立场和观点，大家都没有分歧。”

    由于反腐问题受到极大关注，田立晓记得，可以容纳四五百人的会场，几乎每次谈判都会全部坐满，一些人甚至是站着参加会议。

    谈判的过程极为辛苦，一个标准的谈判日是这样的：清晨8点开始，一些地方性的集团开始进行内部磋商，比如西方七国。

    中国参加的则是主要包括亚非拉美国家的“七十七国集团+中国”的磋商；10点是正式会议，一直会持续到下午六点。

    中午1点到3点为午饭时间，但是大家依然都选择边吃饭边谈。意见相反的两大阵营，一方邀请另一方吃饭的情况经常发生；六点散会后，一些非正式磋商重新开始。这样的紧张节奏会一直持续到晚上11点。

    “会议从早开到晚，大家为每一个段落、每一个句子甚至一个标点符号争论不休，每轮两周的谈判下来大家都疲惫不堪”。

    特设委员会本来预定一共谈六轮，然而，直到2003年7月最后一轮会议，各方在一些关键问题上依然没有达成协议。

    “最后一次谈判持续到了凌晨四点，(仍没有取得一致)，委员会只能宣布休会”。田立晓说，后来，联合国预算中专门增加了一笔，增开了一次会议。

    就这样，在七轮每次两周的谈判后，2003年10月，公约方案最终出台。

    田立晓对于自己和整个中国团表现的评价，都是“非常满意”。他记得，有一天在会场上，一个在联合国实习的台湾小女孩跑过来对他说，她想在“CHINA”的牌子前和中国团合影，因为“每次听到你们发言有那么高的响应，我都好激动”。

　　引渡问题

    发展中国家和发达国家博弈

    据田立晓介绍，引渡和追逃资产，是中方最关注的两大问题。条约中与此相关的条款能够成文离不开中国代表团倾注的努力。

    田立晓回忆，实际上引渡对很多国家来说并非焦点所在，但是中国团从始至终都在“咬紧”这一条款。

    比如，根据墨西哥提出的最初条款，要求“本公约规定的犯罪不得视为政治犯罪”，这一条实际上排除了一些国家拒绝引渡的可能性。英美均认为这样的表述过于强硬，但是中国、印度、伊朗、印尼这些发展中国家坚决要求保留这一条款，双方态度完全对立。

    几轮谈判之后，感觉希望渺茫的墨西哥首先撤出，印尼和印度也开始动摇，但是中国依然没有放弃。最后的局面是：中国与伊朗联合，美国和法国联合，墨西哥态度居中，三方进行了艰苦的磋商。

    为了使条文得到通过，中方将底线定为“既要照顾到发达国家的法律环境，也要尽可能使我们的主张得到反映”。

    最后的文本被定为：“在以本公约作为引渡依据时，如果缔约国本国法律允许，根据本公约确立的任何犯罪均不应当视为政治犯罪”。

    这一结果当然并不能使中方感到完全满意，但“有总比完全没有好”，而且客观地看，这也是各国能够达成协议的唯一基础。

    资产追回

    国际公约首次确立腐败资产返还原则

    在引渡条款的谈判中，田立晓渐渐感到“美国和欧盟国家之所以仅仅把引渡当成一个小问题，是因为”对他们来说，人不引渡回来，不影响程序的进行“。

    比如，美国有民事没收制度，一些国家可以进行缺席审判或其他替代程序。因此，人是否被引渡回来，在他们的司法程序中并不是最关键的一步，更重要、更有实际意义的是资产追回。

    资产追回制度，被公认为是《反腐公约》的最大创新。因为在此之前，没有任何一个国际公约涉及这一问题。

    田立晓说，虽然大家普遍的印象是，美国、加拿大这样的腐败资产流入大国对于资产追回态度暧昧，但从谈判来看，这一章的绝大多数条款恰恰是由美国提出来的，当中的法律设计也最终都采纳了美国的提案。

    最终“资产追回与返还机制”的核心是：通过一定的民事没收措施，并通过民事和刑事诉讼，将被转往他国的腐败犯罪资产予以追回并按照一定规则予以返还和处分。

    这一条款的表述，其实大有讲究。

    而据田立晓介绍，这一条也离不开包括中国在内的发展中国家的努力争取。

    在谈判初期特别是在非正式磋商中，西方国家坚持必须根据本国